年底创建根据地，是抗日战争初期中国共产党和八路军的主要工作之一。
开辟和扩大根据地，是中国共产党由小到大、由弱到强的关键。无论什么力量，如果失去了活动的基础，就如无源之水，是没有办法继续生存下去的。在第一次国内革命战争时期，红军之所以在很短时间内变得十分强大，就是开辟了中央苏区，取得了当地广大人民群众的支持。同样，要想取得抗日战争的胜利，使八路军的游击战得以进行下去，也必须开辟抗日根据地，赢得群众的支持。
开辟抗日根据地，不但可以赢得广大人民群众的支持，而且还可以扩大八路军和共产党在群众中的影响，使共产党的政策深入人心。
根据毛泽东的指示，八路军总部确定了八路军的中心任务，应以山西为主要阵地支撑华北抗战，独立自主地开展游击战争，创建根据地。并决定115师除以一部创建晋察冀边区抗日根据地外，师部率343旅创建以吕梁山脉为依托的晋西南抗日根据地。
晋察冀边区是第一个建立起来的抗日根据地。它地处恒山、五台山、燕山山脉的连接地带，是威胁敌占之平绥、同蒲、正太、平汉四条铁路及平、津等大城市和坚持华北抗战的重要战略支点。早在9月20日，毛泽东在给八路军的指示中就指出：“五台山脉应使之成为重要的游击战争区域之一，现在就宜加紧准备。”据此，八路军总部在平型关战役后，即令第115师以一部兵力开展群众工作，着手创建抗日根据地。
1937年10月下旬，根据毛泽东的指示，八路军第115师一分为二：林彪率陈光旅南下，驰援娘子关；聂荣臻留在五台地区，以杨成武的独立团、骑兵营、教导队以及八路军总部特务团等各一部共约3000人，开创晋察冀抗日根据地。
115师要“分家”了，别的都好办，关键是干部怎么分。思来想去，聂荣臻决定由政治部主任罗荣桓来做这个工作。
“你来分好，你公平。”聂荣臻对罗荣桓说，“司令部、政治部、供给部、卫生部几个部门都由你来决定。哪些人走，你有决定权！我不争一个人。”聂荣臻又回头望望林彪。
此时，林彪正骑坐在一张椅子上，凝视着墙上的巨幅军用地图出神。
聂荣臻继续说：“老罗，我们三人在一起共事时间长，互相都很了解，你说咋分吧？我和老林听你的！”
“这的确是件非常棘手的事，必须慎重！”罗荣桓操着浓重的湖南口音说道。按他的想法，他可能会将“家当”多分一点给聂荣臻。因为他认为开辟抗日根据地比在运动中寻机歼敌更为重要，更符合党的利益和全民族抗战的长远利益。这是他在阜平一月以来的切身体会。但他又不能偏向聂荣臻，因为他太了解林彪了，林彪除了极为敏感外，他的性格里还有点儿“多疑”的成分。
罗荣桓摘下眼镜擦擦，又戴上，这一刻他的头脑里已经有了主意：林彪带主力，得大股是毫无疑问的；聂荣臻另起炉灶，“家当”少而精也是应该的。这一点也符合中央军委和八路军总部的指示。
“分家是好事嘛，说明第115师发展、壮大了。中央军委和八路军总部有指示，独立团和骑兵营留下，再从第343旅抽两个连加强。至于机关分家，我不妨列个名单……”
聂荣臻将机关干部花名册从公文包中取出，递给罗荣桓说：“随你！”
罗荣桓从上衣口袋里取出钢笔，坐在聂荣臻让出的椅子上，笑道：“我就信手乱勾了。”
他几分钟就勾出了一串名单，看似无心，实则经过了慎重思考。
聂荣臻接过花名册，露出了笑容。后来他在回忆录中写道：“罗荣桓同志对我非常支持，他亲自挑选了一些人，留下的同志虽然人数不多，但很得力。”
“嗯，我没意见，”聂荣臻将花名册递给林彪，“老林，你看吧！”
林彪站起身，活动活动酸麻的手臂，接过花名册上下扫了一眼。他发现名字旁打了勾的人都是机关各部最精明强干的。他的脸上闪过一丝不易察觉的不悦。
“好嘛！”林彪合上花名册，故意提高声调，“老聂，你的人太少！罗主任偏心眼喽。”聂荣臻明白，林彪这话并不是说给他听的。